La politica agricola comune (PAC), che ha visto la luce con il Trattato di Roma del 1957, costituisce una pietra miliare del processo di integrazione europea, in quanto rappresenta la prima vera politica comunitaria sulla quale gli Stati membri si sono confrontati ed hanno appreso un metodo di lavoro comune.
L’articolo 39 del Trattato enunciava gli obiettivi della PAC e si soffermava anche sulle disparità strutturali esistenti fra i sistemi agricoli dei paesi membri e sulla necessità di correggerle con indirizzi comuni e azioni specifiche. Quindi, a livello di principio si evidenziava già l’interesse comunitario per quella che sarebbe diventata la politica delle strutture agrarie e, più tardi, la politica di sviluppo rurale.
Le politiche di ammodernamento strutturale dell’agricoltura avrebbero dovuto essere, nelle intenzioni dei padri fondatori della Comunità Economica Europea, il braccio forte della politica agricola comunitaria, l’intervento di lungo periodo con cui promuovere e accompagnare i grandi processi di cambiamento del settore agricolo nel quadro dello sviluppo economico complessivo. La politica dei prezzi e dei mercati, al contrario, era stata inizialmente concepita come un intervento di natura meramente congiunturale e a breve termine. E’ noto come i fatti raccontino una storia diversa, con la politica dei prezzi che ha ben presto preso il sopravvento, installandosi al centro della PAC e catturando per lungo tempo oltre il 95% della relativa spesa.
Tuttavia, a partire dal Libro verde del 1985 e dalla riflessione della Commissione su “Il futuro del mondo rurale” del 1988, si è avviato un processo di riequilibrio della politica delle strutture e di inserimento delle politiche strutturali in agricoltura nella più ampia politica di sviluppo rurale, intesa come politica di sviluppo integrato delle aree rurali, nel cui ambito gli agricoltori e l’agricoltura costituiscono soggetti importanti ma non esclusivi della strategia d’intervento.
Il processo di riforma della politica europea, nonostante precedenti tentativi rivelatisi spesso poco riusciti, prende il via fra il 1992 e il 1998 e culmina con Agenda 2000, prima, e la “riforma Fischler” del giugno 2003 poi.
Nel 1992, anche sulla spinta delle pressioni internazionali relative all’Organizzazione Mondiale del Commercio (OCM), viene approvata la Riforma Mac Sharry, che segna una svolta importante, in quanto si inizia a mettere in discussione il tradizionale sistema di sostegno dei prezzi della vecchia PAC e il modello produttivistico ad essa collegato. Una grossa novità è rappresentata dall’introduzione delle cosiddette “misure di accompagnamento” della PAC, un primo passo per favorire la formazione di un nuovo modello di sviluppo agricolo, più sensibile alle questioni ambientali e ai problemi di sviluppo socio economico delle aree rurali.
Nel novembre 1996 la Conferenza sullo sviluppo rurale di Cork, promossa dalla Commissione Europea, si conclude con la stesura di una dichiarazione che enuncia i principi di una nuova politica europea di sviluppo rurale e fissa i punti essenziali del programma da perseguire negli anni a venire: dare priorità agli obiettivi di sviluppo rurale sostenibile attraverso una politica multidisciplinare nella sua concezione, intersettoriale nell’attuazione e con un forte taglio territoriale. Tra gli aspetti chiave di questo programma si ricordano l’enfasi sulla diversificazione delle attività svolte a livello locale, sul decentramento nella gestione delle politiche per consentirne l’adattamento alle specificità territoriali, sull’approccio bottom up, sull’esigenza di semplificazione legislativa e di programmazione unitaria a livello regionale degli interventi.
Nel luglio 1997 la Commissione pubblica il documento “Agenda 2000 – Per un’Unione più forte e più ampia” e successivamente le proposte di regolamento dei fondi strutturali e dello sviluppo rurale. Agenda 2000 fissa nuovi obiettivi della PAC volti alla realizzazione di un nuovo modello agricolo: si tratta del primo tentativo “ufficiale” di definire un modello di agricoltura multifunzionale, entro il quale coniugare i requisiti di competitività, redditività, qualità, sicurezza alimentare, sviluppo integrato, eco-compatibilità e tutela del territorio nelle aree rurali. Ma, soprattutto, Agenda 2000 afferma definitivamente lo sviluppo rurale come II pilastro della PAC, anche se non ancora pienamente dotato delle risorse sufficienti per una sua piena efficacia ed efficienza operativa.
Nel 1999, sulla scia di Agenda 2000, viene approvato il regolamento 1257/1999, che riunisce per la prima volta in un unico strumento normativo tutte le misure di sviluppo rurale.
Nel 2003, la Riforma Fischler introduce alcune novità importanti anche per lo sviluppo rurale: vengono inserite, infatti, tre nuove aree di intervento, attraverso tre specifiche misure, e significative modifiche a misure già esistenti, come, ad esempio quella per il rafforzamento dell’insediamento dei giovani agricoltori o per la partecipazione a sistemi di qualità certificata. Nel complesso, dunque, la riforma Fischler ha mostrato in modo inequivocabile l’intenzione dell’Unione Europea di rafforzare il secondo pilastro della PAC privilegiando la qualità, l’ambiente e il ricambio generazionale.
Il regolamento (CE) n. 1698/2005 che definisce gli obiettivi, i principi generali, le misure e le modalità di gestione della politica di sviluppo rurale per il periodo 2007-2013 conferma la scelta di rafforzare ulteriormente il “secondo pilastro” della PAC che è chiamato oggi a superare l’ancoraggio ad una visione strettamente settoriale agricola per acquisire un approccio più territoriale e strategico allo sviluppo dei territori rurali. Ciò conferma il fatto che lo sviluppo rurale è qualcosa di più e di diverso dal semplice sviluppo agricolo, in quanto ingloba uno spazio, quello rurale appunto, dove l’agricoltura è spesso, ma non sempre, al centro del sistema socio economico, ma sul quale insistono attività differenti, con funzioni e obiettivi diversificati, tutti da integrare e coordinare in un’ottica di sviluppo coerente e sostenibile.